取消职业卫生“三同时”行政审批已成定局-全国职业卫生监管工作视频会议上的讲话
有效遏制尘肺病和职业中毒高发势头
——在全国职业卫生监管工作视频会议上的讲话
李兆前
(2016年3月8日)
同志们：
这次全国职业卫生监管工作视频会议的主要任务是贯彻落实全国安全生产工作会议精神和总局党组的一系列决策部署，总结回顾2015年、安排部署2016年的职业卫生监管工作。总局党组对这次会议高度重视，刚才，我们传达了杨焕宁局长的重要批示，大家一定要认真学习领会，坚决贯彻落实。
按照总局党组的统一部署和杨焕宁局长的重要批示精神，下面我讲四方面的意见：
一、2015年的职业卫生监管工作
2015年，全国职业卫生监管工作得到了进一步加强。
一是监管体制和技术支撑能力建设迈出了新步伐。到2015年底，除青海的2个地级市、40个县区以及云南的5个县区以外，全国31个省区市和新疆生产建设兵团已经完成职业卫生监管职能划转，全系统职业卫生监管专兼职人员达到9734人，比2014年分别增加11%、16%和8.7%。加大了对监管队伍的培训力度，全国共组织监管业务培训1.4**次，监管能力得到明显提升。去年新认定职业卫生技术服务**机构10家、乙级机构233家、丙级机构107家，目前全国共有职业卫生技术服务机构1180家，机构布局不平衡、行业结构不合理、服务力量薄弱的问题有所改善。
二是完善法规标准，制定出台了一些新举措。总局出台了《用人单位职业病危害防治八条规定》，制定发布了30项职业卫生技术标准，印发了《用人单位职业病危害因素定期检测管理规范》等5个规范性文件。与国家卫生计生委、人力资源社会**部、全国总工会联合印发了《职业病危害因素分类目录》。在16个部门出台的《中国癌症防治三年行动计划(2015-2017年)》中，强调对可能导致职业性**的危害因素进行辨识，加强对相关作业场所和个人防护情况的监督检查。会同国家卫生计生委等职业病防治工作部际联席会议成员单位向**呈报了《关于全国职业健康状况的报告》，印发了《加强农民工尘肺病防治工作的意见》。在地方层面，北京、河北、黑龙江、江苏、山东、安徽、重庆、广东、宁夏等地结合本地实际，制定出台了一批地方配套法规和技术标准，为依法加强职业卫生监管奠定了坚实的法制基础。
三是职业卫生监督执法取得了新成效。2015年，各级安全监管部门共检查用人单位37.3万家，同比增长44.8%;下达执法文书26.7万份，同比增长20%;发现问题和隐患78.4万项，停产整顿1749家，提请关闭319家，行政处罚5927万元。加强建设项目职业卫生“三同时”监管，全年完成“三同时”审查17406项，同比增长37.4%;组织开展了职业卫生“三同时”情况和职业卫生技术服务机构专项检查，约谈了22家*企业，依法对10家**机构进行了处罚。组织职业病防治工作部际联席会议成员单位开展了《国家职业病防治规划(2009-2015年)》专项督查，共督查了31个省份和新疆生产建设兵团、60个地市级人民**、108个县区级人民**、43个职业病防治机构，为各地区加强职业病防治工作起到了促进作用。
四是重点行业领域专项治理取得了新突破。进一步深化水泥制造、石材加工等行业的粉尘危害专项治理。对全国37家石棉采选企业粉尘治理情况进行了专项部署，甘肃、青海等地提请地方**依法关闭2家企业，取缔1家非法采矿企业，查封18家石棉选矿作坊，停产26家，督促8家生产企业投入3000余万元进行防尘设施改造和配备个人防尘用品。石棉生产企业粉尘危害得到有效治理。各地在电子制造、皮革箱包及制鞋、铅酸蓄电池、船舶修造等行业开展粉尘和毒物危害治理，涉及企业14.9万家，取缔699家，关闭1248家。此外，还组织对部分地区的27家陶瓷生产企业和23家耐火材料制造企业进行了调研检测，为今年开展治理工作奠定了基础。
五是企业职业卫生基础建设取得了新进展。实践证明，职业卫生基础建设是推进用人单位落实职业病防治主体责任的有效举措。去年，我们在湖北武汉召开了用人单位职业卫生基础建设现场会，通过江苏、湖北、重庆、佛山等地区和典型企业的经验交流，起到了典型引路、示范带头的效果。各级安全监管部门按照总局统一部署，认真推进职业卫生基础建设活动，取得了积极成效。目前，全国有25万余家企业达到了基础建设要求。江苏省将基础建设与调查摸底相结合，投入经费约1200万元，基本掌握了全省存在职业病危害工业企业的地域、行业、人群分布，为科学制定职业病防治政策，开展针对性监管提供了重要依据。
六是职业卫生宣教培训工作有新亮点。与国家卫生计生委、人力资源社会**部、全国总工会联合组织开展了*十三个《职业病防治法》宣传周，编印了宣传挂图和宣传折页。各级安全监管部门积极开展职业卫生培训，共培训企业负责人和职业卫生管理人员142.8**次。在发挥传统宣传阵地作用的同时，建立了“中国职业健康”微信平台，传播职业卫生信息和职业病防治知识。组建培训了一支覆盖全国32个省级单位的职业健康信息员队伍，进一步畅通和扩大宣传教育信息渠道，职业卫生宣传成为整个安全生产宣传工作中的一个新亮点。
2015年是“十二五”的收官之年，从2010年10月*编办调整明确*层面部门职责分工，尤其是2012年实施新修改的《职业病防治法》以来，国家和地方各级安监部门、广大职业卫生监管干部忠于职守、勇于进取，在安全生产形势依然严峻的形势下，为推动职业卫生监管工作、保护劳动者职业健康作出了应有贡献。
二、认清形势，提高认识，把职业卫生监管工作摆上更加重要的位置
当前，职业卫生监管工作面临着许多有利条件和难得的机遇：
——党*提出了“四个全面”的战略布局和创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，发展决不能以牺牲劳动者生命健康为代价的理念已深入人心。党***高度重视安全生产工作，总书记、***等***同志多次作出重要批示指示，给我们提出了要求，为我们指明了方向。
——我国经济发展进入新常态，转方式、调结构、淘汰落后产能的力度不断加大，为从源头上消除和控制职业病危害提供了机遇和条件。
——全面建成小康社会、健康中国的进程加快，职业安全健康工作成为各级党委**加强社会管理、做好民生工程的重要任务，职业病危害防治工作的力度不断加大。
——随着社会发展和现代企业制度改革的进一步深化，产业工人的素质不断提高，劳动者的自我防护意识和能力逐步增强，公众舆论、新闻媒体更加关注职业健康。
——总局党组和杨焕宁局长高度重视，把职业卫生监管工作摆上了更加**的位置，多次研究部署职业卫生监管工作。在今年的全国安全生产工作会议上，杨焕宁局长用专门篇幅对职业卫生监管工作提出要求，作出部署，要求我们把这项工作摆上重要日程，加倍努力、多干少说。这不仅是对我们的支持和鼓舞，也对我们提出了更新的要求、更高的目标。
当前，我国职业病防治形势严峻复杂，**表现在：一是职业病报告病例数居高不下。截至2014年底，全国累计报告职业病86.36万例，其中尘肺病77.72万例。2010年以来新确诊病例一直在3万例左右徘徊。由于职业健康检查率低，尘肺等职业病潜伏期长、隐匿性强，实际患病人数可能更多。二是涉及行业领域广、接害人数多。仅粉尘和化学毒物两类主要职业病危害，就涉及矿山、冶金、化工、建材、汽车制造、医药、制鞋、家具等30多个行业领域。结合全国经济普查数据粗略估计，目前我国约有1200万个企业存在职业病危害，接害人数约1.5亿。三是工作场所职业病危害因素**标严重。对一些重点行业领域检测的数据表明，相当多的企业，特别是中小微型企业工作场所职业病危害严重**标，有的甚至**标1000多倍，工作环境十分恶劣。尘肺新病例平均接尘工龄由2007年的19.39年缩短至2014年的14.91年。2014年新报告的尘肺病人实际接尘工龄不足十年的有9417例，其中不足五年的3757例，不足二年的329例。四是法规标准不健全。与《职业病防治法》配套的《高危粉尘作业与高毒作业职业卫生监管条例》等法规仍未出台，标准制修订工作滞后，部分职业卫生标准的科学性和适用性亟待提高。五是职业病防治新情况、新问题不断涌现。随着我国生物工程、装备制造、新能源、新材料等新兴产业的发展，必然带来新的职业病危害。与此同时，一些严重职业病危害正在由城市向乡村、由东部向中西部、由发达地区向欠发达地区转移。
形势严峻的原因是多方面的。客观上，主要是经济快速发展，但增长方式粗放，大量高能耗、高污染、职业病危害严重的企业仍在运行甚至有新的同类项目上马;近年来职业病危害远期效应集中暴露，潜伏期长、隐匿性强的尘肺病目前已经进入高发期。从管理工作的角度看，问题尤为**。一是思想认识不到位。一些地方和单位对职业卫生工作认识不够，重“红伤”轻“白伤”倾向明显，对做好职业病危害防治工作的重大意义认识不足。二是监管力量薄弱。目前仍有部分县区没有理顺监管职能，职业病预防环节监管职责尚需进一步理顺。职业卫生监管力量不足，大多数县级安监部门只有1个人，有的甚至无专人负责。监管人员业务素质和能力亟待提高，职业卫生专业人才缺乏，技术服务力量不足，不能满足企业需求。三是企业主体责任不落实。部分企业对职业病防治责任不清楚、甚至清楚了也不落实。一些企业无视国家法律，对职业病危害不警示、不告知、不检测，对从业人员不培训、不体检、不配备防护用品，任由劳动者暴露在职业危害之下。四是劳动者自我保护意识不强。相当一部分劳动者对职业病危害因素给身体健康带来的影响不了解，有的了解了也不在乎。特别是在矿山、建筑、建材等行业工作的农民工流动性很大、缺乏自我防护意识。有的多年没有做过职业健康体检，有的职业健康监护形同虚设，甚至弄虚作假。这个问题累积时间长，遗留问题多，解决难度大。
因此，我们要进一步增强忧患意识、责任意识和大局意识，认真学习贯彻总书记、***重要批示指示精神，按照总局做出的部署安排，从全面建成小康社会和脱贫攻坚的高度去把握，以对人民生命安全、职业健康高度负责的精神，把职业卫生监管工作摆上更加重要的位置，敢于担当，勇于负责，善于创新，加*作力度，不遗余力地保护劳动者职业健康。
三、改革创新，乘势而为，努力破解职业卫生监管工作难题
到2020年全面建成小康社会，是我们党确定的“两个一**”奋斗目标的一个**奋斗目标;推进健康中国建设，是党的十八届五中全会提出的重要任务。全面建成小康社会和健康中国的宏伟目标催人奋进，也给我们的职业卫生监管工作提出了更高的要求。与此相对应，我们初步考虑，到2020年，用人单位职业病危害防治水平和**职业卫生监管能力明显提升;基本实现粉尘和毒物等主要职业病危害的有效控制;职业健康检查10**新发职业病率下降5%;重点行业领域用人单位职业病危害项目申报率、工作场所职业病危害因素定期检测率、劳动者在岗期间的职业健康检查率分别达到85%、80%、90%以上。要实现这样的目标，需要进一步提高认识，正视所面临的严峻形势和**问题;需要进一步改革创新，破除体制机制上的障碍;需要进一步理清思路，找准工作的主攻方向和着力点，以职业卫生监管工作的成效助力全面建成小康社会和健康中国宏伟目标的实现。
(一)狠抓落实，着力推进安全生产与职业卫生一体化综合监管执法。安全生产与职业卫生监管执法一体化，既是实际工作的需要，也是国际通行做法。要将职业卫生现场执法与安全生产执法**结合起来，利用安全生产执法力量加强职业卫生监管，提高执法效能，促进企业主体责任的落实。要明确各级、各部门的职业卫生监管职责，按照管行业、管业务、管生产经营必须管安全生产、管职业卫生的原则，明确职业卫生监管的责任分工。重庆市、山东省分别下发的《关于加强职业卫生监督管理工作的通知》，明确经信、教育、城乡建设等行业主管部门，分别负责本行业(领域)用人单位职业病防治的有关监督管理工作，为其他地区厘清各部门职责提供了借鉴。但是，不管各地区采取什么方式推进一体化综合监管执法，必须要坚持一条底线：一体化是加强职业卫生监管工作的重要举措，决不能以此为借口把职业卫生监管工作弱化或者边缘化。
(二)创新手段，加强建设项目职业卫生“三同时”事前事中事后监管。取消建设项目职业卫生“三同时”工作中的行政审批已成定局。***59次、*119次常务会议研究取消“建设项目职业病危害预评价报告审核，取消职业病危害严重的建设项目职业病防护设施设计审查、建设项目职业病防护设施竣工验收”。**法制办已着手对《职业病防治法》作相应修改，2月初已经征求相关部门的意见，即将提交**。我们必须未雨绸缪，做好相关配套规章、工作程序、执法检查等准备工作，尽快实现从事前审批把关到事中事后监管的转变。职业健康司已做好修改《建设项目职业卫生“三同时”监督管理暂行办法》及相关施行说明的准备工作。但是，取消行政审批事项，并不是取消“三同时”工作制度，企业必须履行职业病危害预评价、职业病防护设施设计、职业病防护设施控制效果评价、竣工验收等法定义务，把住职业病危害的源头控制关。因此，安监部门要集中精力加强对过程和结果的监管，采用明察暗访、严格执法、诚信体系建设等非审批手段，推进企业落实“三同时”制度。
(三)规范发展，提升职业卫生技术服务能力。从目前情况看，*审改办同意保留职业卫生技术服务机构的资质认可制度。但**法制办在修改《职业病防治法》的意见中，取消了必须由取得资质的机构进行职业病危害预评价和控制效果评价技术服务的限制，明确企业可以按照市场规则去自主选择技术服务单位。这既是对技术服务机构能力的考验，也给技术服务机构的发展提供了新的方向和空间。要适应新要求、新变化，进一步加强对技术服务机构的管理与指导。一是要按照“先规范、后发展，严门槛、重监管”的原则加强技术服务机构管理，进一步规范服务行为、程序和内容，提高服务质量。二是要转变监管重心，进一步完善监管制度，强化属地监管，推动和发挥市场主导、行业自律作用，建立技术服务诚信体系和优胜劣汰机制。三是要引导技术服务机构创新思路，拓宽业务范围，在提升评价检测技术水平的基础上，向职业卫生技术咨询、管理与培训、职业病危害风险评估与对策等方面发展，为企业提供更为全面的技术服务。四是要推动和引导技术服务机构规模化发展，探索建设战略协作、资源共享的区域性、行业性综合服务体，逐步向全程服务和精准服务的国际化水平迈进。
(四)立足实际，制定落实好职业病危害治理“十三五”规划。从去年初开始，总局就组织相关单位和*研究起草职业病危害治理“十三五”规划，经过多次研讨、反复征求意见、数易其稿，现已初步确定了“十三五”期间职业病危害治理的目标、任务和**措施，正在征求意见，逐步完善。各地要抓紧研究，提出修改意见。大家有什么好经验、好做法、好建议请及时提出来。各级安监部门要立足当前，谋划长远，认真研究，安排好十三五”时期的工作。一是制定好规划。要根据总局确定的目标、任务和措施，结合本地区工作实际，制定好职业病危害治理“十三五”规划。要将职业病危害状况普查、职业病危害治理技术攻关、职业卫生监管能力建设等重大项目或工程，纳入当地经济社会发展总体规划，争取配套资金和政策支持。二是做好工作目标的分解。“不积跬步，无以至千里”，任何工作都不可能毕其功于一役。要发扬“蚂蚁啃骨头”精神，将规划任务与日常工作结合起来，按照五年时限倒排工期，将规划确定的工作目标和任务进行分解，明确完成的时间节点和责任人，抓好落实。三是唱好“连续剧”，狠抓重点，深入推进。要**粉尘、毒物危害，抓住本地区职业病危害严重的行业、企业、人群，集中精力、锲而不舍、扎实推进。花上几年功夫、**一个重点，一步一个脚印，确保到“十三五”末期，粉尘、毒物尤其是高危粉尘和高毒危害的控制收到明显成效，尘肺病的高发势头得到遏制，给党***和广大劳动者交上一份合格的答卷。
四、抓住机遇，坚定信心，扎实做好2016年的职业卫生监管工作
2016年是“十三五”开局之年，也是全面建成小康社会冲刺阶段的关键一年。我们要认真贯彻落实全国安全生产工作会议和杨焕宁局长批示精神，坚持改革创新，强化依法治理，以高危粉尘和高毒危害防控为重点，全力遏制尘肺病、职业中毒高发势头。
(一)积极推进，完善政策**及法规标准制度。一是配合有关部门做好《职业病防治法》有关条文的修改。推动尽快出台《高危粉尘作业与高毒作业职业卫生监管条例》。二是根据**深化行政审批制度改革的总体部署，坚持“放、管、服”相结合，抓紧修订《职业卫生技术服务机构监督管理暂行办法》、《建设项目职业卫生“三同时”监督管理暂行办法》等部门规章，研究相关配套制度和措施，强化事中事后监管。三是梳理现有职业卫生标准，制订标准**层设计与发展规划，加快标准的整合精减和“立、改、废”工作。以预防尘肺病和职业中毒为重点，集中精力制修订相关强制性标准，力争用3-5年的时间，建立起完善的职业卫生工作的标准“底线”。各地要结合实际，发挥优势，积极做好地方性法规标准的制修订工作。
(二)**重点，深化高危粉尘和高毒危害专项治理。全国安全生产工作会议要求全力遏制重特大事故多发的势头，落实到职业卫生监管工作上，就是要全力遏制尘肺病和职业中毒高发势头，把工作的着力点集中到粉尘和毒物危害的防控上来。一是巩固石棉采选、石英砂加工、木制家具等行业领域的治理成果，抓好“回头看”，推动职业病危害严重企业转型升级和淘汰退出。二是认真开展陶瓷生产和耐火材料制造领域粉尘危害治理工作，集中力量打歼灭战，改变这两个行业粉尘危害严重的局面，取得实实在在的效果。三是积极推动矿山、化工、冶金等行业开展专项治理，协调有关部门按照职责分工开展相关行业(领域)治理，进一步扩展治理范围，消除治理盲区。四是在重点地区和企业开展典型尘毒危害治理示范工程建设，实施“一县(市、区)两企”示范企业创建活动，以点带面，逐步推广。五是加强高危粉尘、高毒物品等职业病危害预防、控制等技术创新研究，积极推广应用新技术、新工艺、新设备、新材料。
(三)开拓创新，提升职业卫生监管效能。一是全覆盖、零容忍、严执法、重实效。这是多年来我们在安全生产工作中总结出的成功经验，也是今后开展职业卫生监管工作的基本要求。要明查与暗访相结合、以暗访为主;随机抽查与**重点相结合，以**重点为主;激励与惩治相结合，以惩治为主，首先使企业不敢违法，逐步达到让企业不能违法、不愿违法。二是开展企业职业病危害风险分类分级监管执法试点研究，探索建立企业职业病危害风险分级监管制度，建立企业自主开展职业卫生工作的机制，进一步提高职业病危害风险管控能力。三是加强职业卫生技术服务机构监管，以更加坚决的措施治理简化技术服务程序、内容以及基础条件差、技术力量不足等**问题，促进技术服务机构依法规范执业。今后，凡是不符合资质基本条件或者弄虚作假的机构一律从严处罚。四是加强对基层执法的督促指导，制定下发监管执法手册，明确职业卫生监管执法程序，细化执法内容，量化执法标准，规范执法方式，统一执法文书。
(四)多策并举，着力推动企业落实主体责任。在指导服务和监督执法两端同时发力，着力推动企业落实主体责任。一是继续开展企业职业卫生基础建设工作，落实企业主体责任和职业病防治措施，提升企业职业卫生工作整体水平。二是加强日常监督执法，以尘毒危害严重的行业领域为重点，以督促企业落实职业病危害告知、日常监测、定期检测评价、职业健康监护等措施为抓手，严厉打击违法行为。三是开展建设项目职业卫生“三同时”工作情况专项检查，督促*、省属等国有企业带头执行“三同时”制度，带动其他建设单位落实主体责任。四是总结安全生产社会化服务经验，探索、推进职业卫生社会化服务载体和运行模式，解决中小微型企业职业卫生无人管、不会管的问题。
(五)夯实基础，进一步增强职业卫生监管**能力。一是要借鉴江苏省摸清底数的做法，有条件的地区开展全面普查，没有条件的地区要至少选择2个地级市，每个地级市至少选择2个县、区，掌握辖区内工业领域主要尘毒危害的现状，推算出本地区职业病危害基本情况。*企业也要学习中石化、中航科工的经验，全面了解本企业的职业病危害状况，为制定职业病防治政策、加强职业卫生监管提供依据。二是将职业卫生监管信息系统纳入安全生产信息化建设系统，统一规划、加快建设，整合职业病危害申报、职业卫生执法等信息，消除信息孤岛。结合安全生产诚信体系建设，对违法违规的企业加大曝光力度，让违法失信者寸步难行。三是加强职业病危害综合防治科研体系建设，强化对职业卫生科研课题的总结和成果运用，推动职业病危害源头控制、综合治理等重点专项和重*程立项，用科技创新促进职业健康工作的进展。四是推动建立国家和区域性职业卫生科学研究、技术支撑和教育培训基地，加强国家、省、市、县职业卫生技术支撑机构建设，完善职业卫生技术支撑体系。
(六)协调配合，凝聚职业卫生监管合力。一是协助党委**履行好**责任，积极推动将职业病危害因素检测率和职业健康体检率等工作指标纳入地方**责任考核体系，确保职业病防治工作有目标、有措施、有考核。二是进一步加强部门间的协调配合。要按照全国安全生产工作会议的精神，积极推动各有关部门研究制定职业卫生监督管理的权力和责任“两张清单”，做到各负其责，依法承担监管责任。三是充分发挥相关部门、科研机构、社会团体的作用，形成职业卫生监管合力。争取有关部门支持，探索建立注册职业卫生师制度，推动高等院校加强职业卫生工程人才培养。四是加强国际交流与合作，“请进来”、“走出去”互为补充，借鉴运用国外先进技术和经验，提升我国职业病防治技术和职业卫生监管工作水平。
(七)采取多种形式，加强职业健康宣传教育和文化建设。发展不能以牺牲人的生命和健康为代价，这是一条不可逾越的红线。职业病危害严重损坏从业者的身体健康，甚至危及生命，有些职业病患者生不如死。各级安全监管部门和广大职业卫生监管干部要理直气壮、义无反顾地抓职业卫生监管工作，积极呼吁各级党委**、有关部门把职业卫生监管工作摆上重要日程，强力监督企业依法**职工的职业健康权益，提高全社会职业健康意识。一是继续开展好《职业病防治法》*十四个宣传周活动，以《职业病防治法》修改5周年为契机，组织开展宣教活动，让法律法规走进**企业、走进千家万户，做到家喻户晓、人人皆知。二是积极发挥主流媒体特别是“中国职业健康”微信平台等新媒体的作用，营造全社会关心、关注、支持职业病防治工作的浓厚氛围。三是指导和规范企业职业卫生培训工作，发挥市场机制作用，进一步做好重点行业领域企业主要负责人、职业卫生管理人员，以及严重职业病危害岗位作业人员的培训工作。四是加强职业健康文化建设，真正让职业健康植根于**及企业**、广大劳动者的内心，努力营造“高高兴兴上班、平平安安回家、健健康康退休”的文化氛围。
(八)加强队伍建设，进一步提升监管能力和业务水平。一是按照职责任务与人员编制相适应的原则，依托安全监管体系强化职业卫生监管力量，特别是要加强县(区)、乡镇(街道)及工业园区、开发区等基层的执法力量。加强监管队伍装备建设，配备必要的执法检查装备和防护用品。二是强化专业知识和业务能力培训，以法律法规、执法程序、专业知识以及执法实务为重点，用3年时间对职业卫生监管人员进行一次系统的“轮训”，提升监管队伍业务水平。三是积极推进思想、作风、组织建设和党风廉政建设，自觉践行“三严三实”，扎实开展“两学一做”学习教育，提升政治素质和依法办事能力，做到尽职尽责、履职有效。
同志们，职业卫生监管工作责任重大、使命光荣。我们要认真贯彻落实总书记、***重要批示指示精神，坚持人民利益至上，抓住机遇，振奋精神，深化改革，勇于创新，加强配合，努力遏制职业病多发势头，为**人民群众职业健康权益做出新的更大的贡献。
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