关于尾矿环境污染问题的法律评析

1.我国关于尾矿环境管理的法律规定

（1）原则性及专项法律制度。《矿产资源法》、《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《防治尾矿污染环境管理规定》是我国关于尾矿管理和环境保护的基本法律法规，尾矿项目的建设及运行管理等都必须遵守有关环境保护的法律规定。

（2）矿山生态环境保护专项规划制度。《矿产资源规划管理暂行办法》是为保护和合理开发利用矿产资源而设立矿山生态环境保护专项制度，该办法对矿山开发建设的生态环境保护、矿山“三废”处理，矿山土地复垦与土地保护利用、矿体生态破坏治理等进行统筹规划并**实施。

（3）矿山环境影响评价制度。《环境影响评价法》、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》规定，尾矿建设项目应进行环境影响评价，环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，尾矿建设项目需经过环境保护竣工验收后方可投入使用。

（4）尾矿安全监督管理制度。《尾矿库安全监督管理规定》规定，尾矿库生产经营单位应当建立健全尾矿库安全生产责任制，建立健全安全生产规章制度和安全技术操作规程，对尾矿库实施有效的安全管理，该规定是对尾矿库的建设、运行、回采、闭库及其安全管理与监督的专门性规章。

（5）水土保持及土地复垦制度。《水土保持法》、《土地复垦条例》、《黄金矿山砂金生产土地复垦规定》及《财政部、国土资源部、国家环保总局关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》构成了关于尾矿库水土保持及土地复垦及环境治理的制度体系。

（6）矿山环境恢复治理保证金制度。《矿山地质环境保护规定》中规定了矿业企业交纳环境恢复治理保证金的制度，根据规定，矿山关闭前，采矿权人应当完成矿山地质环境治理恢复义务。办理闭坑手续经验收的，返还矿山地质环境治理恢复保证金。逾期不履行治理恢复义务或者治理恢复仍达不到要求的，国土资源行政主管部门使用缴存的矿山地质环境治理恢复保证金组织治理，治理资金不足部分由采矿权人承担。

（7）工业固体废物申报登记制度。《固体废物污染环境防治法》规定，产生工业固体废物的单位必须按照规定向所在地县级以上地方人民**环境保护行政主管部门提供工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。

（8）危险固体废物转移报告单制度。《危险废物转移联单管理办法》规定了危险固体废物转移报告单制度，根据规定，危险废物产生单位在转移危险废物前，须按照国家有关规定报批危险废物转移计划；经批准后，产生单位应当向移出地环境保护行政主管部门申请领取联单。

（9）尾矿库建设及安全技术规范。包括尾矿设施设计规范（GB50863-2013）、《厂矿道路设计规范》（GBJ 22-1987）及《尾矿库安全技术规程》（AQ2006-2005）。

2.尾矿管理中常见的环境问题及所面临的环境法律风险

首先，笔者结合我国现行法律规定，对在尾矿管理过程中*出现的环境问题及法律风险作如下总结和分析：

（1）矿业企业已建有尾矿库，建设之初也取得有环评等批复并已竣工验收，但对尾矿库区疏于管理，对老化及问题设施未予及时维修，或未按环评文件要求不规范堆放、**储堆存，**期使用，或是擅自启用已闭库的尾矿库，导致废渣扬散、渗漏、溃坝而致使发生环境污染。

法律风险：此系列情形因违反《环境保护法》、《环境影响评价法》、《固体废物污染环境防治法》及《尾矿库安全监督管理规定》中关于固体废物处置的法律规定，责任企业将面临承担包括被责令停止违法行为、限期改正、处以罚款的责任；逾期未完成治理任务的，将面临被停业或者关闭的法律风险。此外，对于负有责任的主管人员和其他直接责任人员将面临被行政处分和依法被追究刑事责任的法律风险。

（2）矿业企业新建尾矿库，或在原库区基础上进行改建、扩建，但新建或改扩建项目未经环评审批及环保验收，虽配套建设有相应设施，但同时可能存在重大安全隐患。

法律风险：此情形因违反《环境影响评价法》及《固体废物污染环境防治法》的法律规定，责任企业将面临被责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，将被处罚款，同时，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。被责令限期治理，逾期未完成治理任务的，企业还将面临被停业或者关闭的法律风险。此外，如发生重大污染事故，企业在承担民事赔偿责任的同时，负有责任的主管人员和其他直接责任人员将面临被追究刑事责任的法律风险。

（3）矿业企业疏于对尾矿废渣的管理，未建设有尾矿贮存设施、场所，未进行安全分类存放，或者未采取无害化处置措施而直接在租用的土地堆放，或是擅自择地偷排偷放。

法律风险：此情形因违反《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》中关于固体废物处置的法律规定，责任企业除将面临承担包括被责令停止违法行为、限期改正、处以罚款的责任外，后果严重的情况下，负有责任的主管人员和其他直接责任人员还将面临被行政处分和被追究刑事责任的法律风险。

（4）矿业企业的尾矿库等设施停止使用后，未按时对尾矿库进行封场。

法律风险：此情形因违反《固体废物污染环境防治法》的规定，将面临被由县级以上地方人民**环境保护行政主管部门责令限期改正，及处以罚款的法律风险。

（5）矿业企业在运输过程中沿途丢弃、遗撒尾矿废渣，或委托没有危险品运输、处置资质的单位进行运输或处置因此而引发事故的。

法律风险：此情形因违反《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《危险废物转移联单管理办法》中关于固体废物处置及运输的法律规定，责任企业将被处责令停止违法行为以及罚款的行政责任，除此之外，负有责任的主管人员和其他直接责任人员将面临被行政处分和可能被追究刑事责任的法律风险。

（6）矿业企业未按规定缴纳土地复垦保证金、环境治理保证金，以及按规定进行土地复垦和环境治理的。

法律风险：  

①矿业企业未按规定缴纳土地复垦费的，将承担行政罚款责任，拒不缴纳的，将面临由颁发采矿许可证的机关吊销采矿许可证的法律风险。

②矿业企业未按期缴存矿山地质环境治理恢复保证金的，将面临被处以罚款的法律风险，除此之外，还将面临采矿权延续变更申请不被批准的法律风险。

矿业企业应当编制矿山地质环境保护与治理恢复方案而未编制的，或者扩大开采规模、变更矿区范围或者开采方式，未重新编制矿山地质环境保护与治理恢复方案并经原审批机关批准的，将面临被处罚款及采矿许可证年检不被审批通过的法律风险。

（7）矿业企业未按规定向当地环境保护行政主管部门进行排污申报登记，以及未履行危险固体废物转移报告单制度的。

法律风险：

①矿业企业未按照国家规定申报登记工业固体废物，或者在申报登记时弄虚作假的，因违反《固体废物污染环境防治法》的规定，责任企业将面临被责令停止违法行为、限期改正、处以罚款的法律风险。

②矿业企业不按照国家规定填写危险废物转移联单或者未经批准擅自转移危险废物的，将面临被责令停止违法行为、限期改正、处以罚款的法律风险。

*二，在进行上述分析后，笔者再结合2014年所修订之环境保护法的规定，对矿业企业尾矿污染所面临的环境法律风险作以评析。

（1）对环境违法行为施以“按日处罚，上不封**”。

号称“较严”的新《环保法》于2015年1月1日正式实施，作为新修订“亮点”之一的按日惩罚制度尤为引人注目。根据新《环保法》*五十九条规定，企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。

前款规定的罚款处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加规定的按日连续处罚的违法行为的种类。

经笔者分析认为，此条规定的立法本意旨在加大对企业污染的惩罚成本，将倒逼污染企业重视环保投入及违法矫正。新《环保法》实施后，由于有此“上不封**式”的处罚规定，如企业方面对自身的污染问题仍不再加以规范和矫正，那么，将会导致责任企业须支付高额甚至天价的罚金为自身长期拖延治理行为而“买单”的严重后果，此规定值得我们每个矿业企业都要加以充分重视。

（1）环境公益诉讼原告的主体要求被得以进一步明确，污染企业将面临随

时可能会被潜在社会组织提起公益诉讼的法律风险。

2013年修订的《民事诉讼法》增加了关于环境公益诉讼的条文，*五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

但由于对起诉主体规定，尤其是“有关组织”规定的较为笼统，故在实践中缺少可操作性。

而2014年新修订的《环境保护法》对此有补偿性规定，根据*五十八条，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：

（一）依法在设区的市级以上人民**民政部门登记；

（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录

依此规定，凡达到条件要求的社会组织，均可作为原告对污染环境、破坏生态的行为提起民事公益诉讼。这将意味着，如果企业存在严重的污染行为，将可能随时面临着被某环保或其他社会组织提起损害赔偿之公益诉讼，而陷入冗长且复杂的环境官司当中，鉴于公益诉讼的“热点效应”，污染事件和涉事企业较大可能被媒体曝光而被公众广知。

   笔者认为，环境公益诉讼的系列规定是国家为有效治理环境污染问题的而推出的强化社会监督和公众参与的新举措。在此背景下，必将积极影响和推动社会组织，尤其是环保组织对公益诉讼的关注度和推进力度，作为较易出现环境问题的矿业企业对此现象更应充分加以关注。

五、法律风险防范的对策及建议

通过上述分析可以发现，矿业企业如违反了尾矿环境管理的法律规定，通常情况下会被责令限期治理或改正，以及被处以高额度行政罚款，更甚者，将可能导致采矿权许可证因无法得以有效延续而被吊销，污染后果特别严重的，负有责任的主管人员和直接责任人员将面临被追究刑事责任的法律风险。

最后，笔者结合上述尾矿污染的环境问题及相关法律规定，对我国矿业企业在尾矿管理过程中如何进行法律风险防范提出如下建议：

1.矿业企业应杜绝为节省成本不建尾矿库或处理设施，随意将尾矿废渣进行私堆乱放的违法行为。

2.坚决杜绝未经环评审批即新建或改扩建尾矿库，如项目已开始建设，应及时补办环评审批手续。在建设过程中，尾矿项目应严格按照尾矿库建设及安全技术规范及《尾矿库安全监督管理规定》的要求进行设计和投建。

3.进一步加强对已建尾矿库的运营管理，及时检查、修复问题库坝及设施，严格按环评文件要求堆放尾矿废渣，当尾矿库等设施停止使用后，应按规定及时进行处置、封场。

4.严格遵守固体废物处置及运输的法律规定，不随意委托没有专业资质的单位处置尾矿或运输尾矿废渣。

5.按规定向当地环境保护行政主管部门进行排污申报登记，另外，需严格履行危险固体废物转移报告单制度。

6.按规定缴纳土地复垦保证金、环境治理保证金，规范编制矿山地质环境保护与治理恢复方案。

7.应当建立健全的尾矿库防汛及污染事故责任制，实施24小时监测监控和值班值守，并切实制定有应急救援预案，配备必要的应急救援器材、设备，并放置在便于应急时使用的地方。发生尾矿事故时，及时启动应急预案进行抢险救灾，防止事故扩大，并立即报告当地县级安全生产监督管理部门和人民**。

8.以资源化、无害化为原则，加大开展尾矿的综合利用研究力度，通过高效综合利用等科技途径实现对尾矿环境污染问题的有效治理。

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